Legislacja nie znosi pośpiechu

Legislacja nie znosi pośpiechu. Twory dobrej legislacji nie powstają, kiedy rządzący działają pod wpływem intrygi politycznej i chęci stworzenia produktu populistycznego. Najgorzej jednak, kiedy do projektu ustawy władza stara się implementować rozwiązania napisane na kolanie, powstałe na minuty przed przyjęciem poprawek. Rodzi się wówczas ryzyko powstania tzw. „bubla” prawnego, który w praktyce może okazać się niezwykle szkodliwy i kosztowny dla państwa i obywateli.

Dzisiaj chciałbym przeanalizować najnowsze poprawki do ustawy „dezubekizacyjnej”. Do aktualnie procedowanego projektu ustawy dodano art. 8a, który stanowi, że:

„Art. 8a. 1. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w

szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art.

22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze

względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w

szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

2. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art.

15, art. 22 i art. 24.”

Prima facie można powiedzieć, że jest to przepis bardzo dobry, ponieważ w jakiś sposób łagodzi drakońskość rozwiązań omawianego aktu prawnego. Jednak głębsza analiza każe zadać nam kilka fundamentalnych pytań:

1. Czy Minister będzie działał na wniosek, czy też z urzędu?

2. Na podstawie jakich dokumentów Minister będzie wydawał decyzję?

3. Jak wyglądała będzie kwestia dowodowa?

4. Jaka będzie relacja między ZER-em MSW (Zakład Emerytalno Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych) a Ministrem Spraw Wewnętrznych?

5. Co oznacza „rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków”?

6. Co oznacza „krótkotrwała służba”?

7. Co oznacza „służba z narażeniem zdrowia/życia”?

8. Jakie będą relacje pomiędzy MSW a MON?

Warto zaznaczyć, że w proponowanym projekcie ustawy nie znalazły się żadne przepisy szczególne, które rozstrzygałyby te zagadnienia, dlatego zmuszeni jesteśmy opierać się na przepisach KPA i ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

           

Po kolei…

1.     Na wniosek, czy z urzędu?

Zgodnie z art. 61 par. 1 KPA, Minister będzie wszczynał postępowanie na żądanie strony lub z urzędu.

2.     Dokumenty na podstawie których, wydawana będzie decyzja administracyjna.

Załóżmy że postępowanie zostaje wszczęte na wniosek strony. Pojawia się więc pytanie, na podstawie jakich dowodów Minister wyda decyzję? Aby ocenić rzetelną służbę funkcjonariusza (rzetelność przesłanką sine qua non wydania pozytywnej decyzji) ABW,AW i innych służb niepodlegających bezpośrednio Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Ministrowi Spraw Wewnętrznych podlega Policja, Straż Graniczna i Straż Pożarna), Minister będzie musiał zapoznać się z dokumentacją personalną dotycząca tego funkcjonariusza bezpośrednio lub pośrednio za pomocą swojego przedstawiciela. Powstaje tu problem natury prawnej, związanej z faktem, iż teczki personalne funkcjonariuszy służb pracujących po 1990 roku są chronione w trybie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnej. Dostęp do tych teczek ma jedynie szef danej służby oraz oczywiście sądy. Dla egzemplifikacji - funkcjonariusz pracujący w SB, a następnie w UOP/ABW/Policji lub innej służbie mundurowej po 1990 roku ma dwie dokumentacje personalne. Pierwsza za okres służby na rzecz „totalitarnego” (nowa terminologia ustawowa)  państwa, która znajduje się w IPN i jest ogólnie dostępna oraz druga część dokumentacji, za okres służby po 1990 roku, która  z kolei jest objęta ochroną na mocy przepisów o ochronie informacji niejawnych. Minister chcąc wydać decyzję, będzie musiał zapoznać się z dokumentacją, która jest objęta ochroną i do której dostępu nie ma, ponieważ ustawa mu takiego uprawnienia nie nadaje. Wobec powyższego będzie musiał w swoisty sposób scedować obowiązek wydania decyzji na Szefa odpowiedniej służby. To Szef służby będzie musiał zapoznać się z dokumentacją i przedstawić Ministrowi … no właśnie co? Opinię ? Jeśli tak to właśnie na podstawie tej opinii Minister będzie wydawał swoje decyzje. Problem polega tylko na tym, że taka procedura jest faktycznym scedowaniem uprawnienia i obowiązku ustawowego spoczywającym na określonym organie na inny organ administracji, co przy braku odpowiedniej regulacji jest niezwykle wątpliwe i prowadzi do takiego skutku, że to Szef służby tak naprawdę będzie wykonywał obowiązki wynikające z art. 8a ustawy dezubekizacyjnej.

3.     Kwestia dowodowa

Na początku przywołajmy zupełnie fundamentalną regulację z kodeksu postępowania administracyjnego.

Art. 75. § 1. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Wchodzimy w okres po 1990 roku. Funkcjonariusze, wobec których nie zastosowano by art. 8a będą mogli domagać się w trybie odwoławczym uznania jako dowód w sprawie zeznań swoich przełożonych, tajnych współpracowników, dokumentacji z operacji specjalnych, a w skrajnych przypadkach nawet dokumentacji z  działań poza granicami RP. Można wyobrazić sobie sytuację, że funkcjonariusz pracujący w SB, a następnie w UOP/AW będzie domagał się uznania Go za uprawnionego do skorzystania z „dobrodziejstwa” art. 8a na podstawie dokumentów świadczących o tym, że pozyskał do tajnej współpracy na rzecz RP jakiegoś wysokiego urzędnika np. Federacji Rosyjskiej. Tego typu dokumenty, które mogłyby świadczyć o wykonywaniu rzetelnie obowiązków przez funkcjonariusza, mogą stawiać w kłopotliwej sytuacji Polskę, nasze zobowiązania sojusznicze lub też relacje z innymi państwami.

4.     ZER a MSW

W aktualnie procedowanym projekcie rysuje się wątpliwość, co do relacji między decyzją wydawaną przez Dyrektora ZER-u na podstawie art. 13a ust. 1 (właściwy organ emerytalny), a decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych, wydawanej na podstawie art. 8a. Projektodawca nie zdecydował się na wprowadzenie jakichkolwiek przepisów, które rozstrzygałyby zależność między tymi regulacjami. Do momentu pojawienia się poprawki wprowadzającej art. 8a, sprawa była jednoznaczna. IPN – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na wniosek Dyrektora ZER-u sporządzała informację o przebiegu służby funkcjonariuszy wskazanych w art. 13b (funkcjonariuszy, którzy pracowali w SB i innych służbach, a później na rzecz wolnej Polski) i na podstawie tej informacji Dyrektor ZER-u wydawał określoną decyzję ustalającą wysokość emerytury. Jako że pojawił się art. 8a nie wiadomo, która decyzja ma być wydana jako pierwsza. Czy w przypadku wydania jako pierwszej, decyzji przez Dyrektora ZER-u, ewentualnie następcza pozytywna decyzja wydana na podstawie art. 8a przez MSW rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w ZER, czy też jest nową decyzją emerytalną?

5.     Kryterium „rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków”

Projektodawca posłużył się zwrotem niedookreślonym. Oznacza to, że interpretacja znaczenia tego zapisu będzie podlegała pewnej uznaniowości, a może i nawet i dowolności… Generalnie istnieje jednak domniemanie rzetelności wykonywania obowiązków służbowych, co jest potwierdzane w okresowych opiniach służbowych. W praktyce, jeśli funkcjonariusz nie był karany dyscyplinarnie, to uznaje się, że wykonywał rzetelnie swoje zadania i obowiązki. Można jednak założyć, że jeśli ustawa w takim brzmieniu wejdzie w życie, to dokładna interpretacja tego kryterium zostanie wykształcona przez praktykę (głównie orzeczenia sądów w postępowaniu sądowo administracyjnym).

6.     Kryterium „krótkotrwałej służby”

Jest to kryterium zupełnie niedefiniowalne, o niezwykle wysokim stopniu uznaniowości. Trudno powiedzieć w stosunku do czego miałaby odnosić się „krótkotrwałość”. Można się spodziewać, że wielu funkcjonariuszy będzie twierdziło, że ma krótki okres służby, ponieważ zawsze znajdą się inni funkcjonariusze o znacznie dłuższym stażu. Na tym tle pojawi się prawdopodobnie więcej problemów, niż na gruncie kryterium „rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków”.

7.     Kryterium służby „z narażaniem zdrowia i życia”

Na wstępie warto zauważyć, że zgodnie z regulacjami ustawowymi służb mundurowych rota przysięgi zobowiązuje wszystkich funkcjonariuszy do służby nawet z narażeniem życia. Przyjrzyjmy się treści ślubowania (na przykładzie ustawy o ABW i AW). Przed podjęciem służby funkcjonariusz ABW albo AW składa ślubowanie według następującej roty:

"Ja, obywatel Rzeczypospolitej Polskiej, świadom podejmowanych obowiązków funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Agencji Wywiadu), ślubuję: służyć wiernie Narodowi, chronić ustanowiony Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej porządek prawny, strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia. Wykonując powierzone mi zadania, ślubuję pilnie przestrzegać prawa, dochować wierności konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej, przestrzegać dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych. Ślubuję strzec tajemnicy prawnie chronionej, honoru, godności i dobrego imienia służby oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej.".

Notabene trzeba zauważyć, że właśnie między innymi stąd wynikają szczególne uprawnienia emerytalne służb mundurowych. Wracaj jednak do kryterium „narażenia zdrowia i życia”. Zakres wykonywania obowiązków przez funkcjonariuszy jest różny i nie zależy od nich, tylko od decyzji Szefa, który wyznacza im zakres obowiązków. Co więcej, obowiązkiem przełożonego jest takie prowadzenie spraw, aby zapewnić skuteczność realizacji zadań i minimalizować ryzyko. Jest to szczególnie widoczne w działaniach Policji i Straży Pożarnej. Można na tym etapie pozwolić sobie na pewien sarkazm. Jeśli przystępujący do służby na rzecz wolnej Polski po 1990r byli funkcjonariusze SB wiedzieliby o tym, że PiS będzie wymagał od nich daniny krwi w celu zachowania uprawnień emerytalnych, to z całą pewnością mielibyśmy masowe postrzelenia, a interwencje Policji wiązałyby się częstymi  ranami odnoszonymi przez  funkcjonariuszy. Co więcej, dochodziłoby do sytuacji absurdalnych, gdy funkcjonariusz prosiłby swojego przełożonego o skierowania do zadań o największym ryzyku utraty przynajmniej zdrowia, a komisje lekarskie zawalone byłyby wnioskami o uznanie uszczerbku na zdrowiu powstałego w związku ze służbą J W praktyce, większość byłych funkcjonariuszy  o długim stażu pracy, odchodziła ze służby z orzeczeniem komisji lekarskiej o uszczerbku na zdrowiu w związku ze służbą (choroby kręgosłupa i serca).

Jednak wracając do poważnych rozważań, należy stwierdzić, że prawdopodobnie linia orzecznicza pójdzie w tym kierunku, że każdy funkcjonariusz, który składał ślubowanie, pełnił służbę z narażeniem zdrowia/życia, chyba że będzie można udokumentować odmowę wykonania jakiegoś zgodnego z prawem polecenia, która to odmowa argumentowana była obawą utraty zdrowia lub życia.

8.     Spór kompetencyjny między Ministrem spraw wewnętrznych a Ministrem obrony narodowej.   

Zakres podmiotowy omawianego projektu ustawy dezubekizacyjnej zawiera także funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu i Wywiadu Wojskowego. Dla egzemplifikacji problemu posłużmy się przykładem funkcjonariusza SKW, który w przeszłości działał w SB lub WSW i w stosunku do którego miałaby być wydana przez Ministra Spraw Wewnętrznych decyzja na podstawie art. 8a. Tutaj także pojawiają się problemy dowodowe związane z dostępem do odpowiednich dokumentów. Pamiętajmy, że funkcjonariusze SKW i SWW podlegają Ministrowi Obrony Narodowej, a nie Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Zgodnie z art. 8a, Minister Spraw Wewnętrznych miałby wydawać decyzję w sprawie uprawnień emerytalnych funkcjonariuszy, którzy mu nie podlegają.

Podsumowanie: Należy podkreślić, że projekt ustawy dezubekizacyjnej jest najprawdopodobniej sprzeczny z Konstytucją. Przede wszystkim rzuca się w oczy oczywiste naruszenie praw słusznie nabytych, zasady pewności prawa, czy też zaufania obywatela do państwa. Przypomnijmy, że TK w orzeczeniu K 6/09 (w którym Trybunał uznał, że obniżenie emerytur z okres służby w SB jest zgodne z Konstytucją) podkreślił, że:

„Każdy funkcjonariusz organów bezpieczeństwa Polski Ludowej, który został zatrudniony w nowo tworzonych służbach policji bezpieczeństwa, ma w pełni gwarantowane, równe prawa z powołanymi do tych służb po raz pierwszy od połowy 1990 r., w tym równe prawa do korzystania z uprzywilejowanych zasad zaopatrzenia emerytalnego” i „Służba w organach suwerennej Polski po roku 1990 także traktowana jest jednakowo, bez względu na to, czy dany funkcjonariusz uprzednio pełnił służbę w organach bezpieczeństwa Polski Ludowej, czy też nie”.

Nie ma wątpliwości, że projekt nowej ustawy dezubekizacyjnej stoi w sprzeczności z tym orzeczeniem (chociaż jest to temat na odrębny wpis).

            Co do art. 8a. Jest on dowodem na bezmyślność PISu i zupełne nierozumienie tematu. Ten niebywały bubel prawny, jest wynikiem populistycznej polityki partii rządzącej i chęci stworzenia sobie możliwości wołania na wiecach wyborczych: „przywróciliśmy sprawiedliwość społeczną, ponieważ odebraliśmy emerytury tym, którzy dręczyli opozycję!”, a zarazem, zachowania uprawnień, dla jak się okazało, licznych działaczy PRL w ich środowisku. Pozwala im to również niwelować krytykę medialna w przypadku ujawnienia np. wdowy po funkcjonariuszu lub żołnierzu, który zginął na służbie, a której odebrano rentę. To czysty cynizm.

Jednak jeśli został już poruszony temat sprawiedliwości społecznej, to naszym obowiązkiem jest pamiętać, że jest ona nierozerwalnie związana z demokratycznym państwem prawnym. Art. 2 Konstytucji stanowi, że: „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym. Aby móc urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej najpierw RP musi być państwem prawnym. Pięknie pisze o tym prof. Adam Jamróz w zdaniu odrębnym do orzeczenia TK 6/09:

„Rzeczypospolita Polska winna więc być demokratycznym państwem prawnym, aby móc urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej. Urzeczywistnianie sprawiedliwości społecznej jest konieczne, ale jest możliwe tylko w demokratycznym państwie prawnym.”

P.S. Nie można również wykluczyć, że art. 8a został wprowadzony w celu pozyskania w środowisku byłych funkcjonariuszy służb PRL osób niezwykle wdzięcznych MSW, za objecie ich dobrodziejstwem art. 8a, w związku z ich innego rodzaju zasługami dla PIS. Nie ma na to obecnie dowodów, ale przepis ten może rodzić pokusę korupcji politycznej.