Legislacja nie
znosi pośpiechu. Twory dobrej legislacji nie powstają, kiedy rządzący działają
pod wpływem intrygi politycznej i chęci stworzenia produktu populistycznego.
Najgorzej jednak, kiedy do projektu ustawy władza stara się implementować
rozwiązania napisane na kolanie, powstałe na minuty przed przyjęciem poprawek. Rodzi
się wówczas ryzyko powstania tzw. „bubla” prawnego, który w praktyce może
okazać się niezwykle szkodliwy i kosztowny dla państwa i obywateli.
Dzisiaj
chciałbym przeanalizować najnowsze poprawki do ustawy „dezubekizacyjnej”. Do
aktualnie procedowanego projektu ustawy dodano art. 8a, który stanowi, że:
„Art. 8a. 1. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji,
w
szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art.
15c, art.
22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w
art. 13b, ze
względu na:
1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz
2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,
w
szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
2. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy
art.
15, art. 22 i art. 24.”
Prima facie można powiedzieć, że
jest to przepis bardzo dobry, ponieważ w jakiś sposób łagodzi drakońskość
rozwiązań omawianego aktu prawnego. Jednak głębsza analiza każe zadać nam kilka
fundamentalnych pytań:
1. Czy Minister będzie działał na
wniosek, czy też z urzędu?
2. Na podstawie jakich dokumentów
Minister będzie wydawał decyzję?
3. Jak wyglądała będzie kwestia
dowodowa?
4. Jaka będzie relacja między
ZER-em MSW (Zakład Emerytalno Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych) a Ministrem
Spraw Wewnętrznych?
5. Co oznacza „rzetelne
wykonywanie zadań i obowiązków”?
6. Co oznacza „krótkotrwała
służba”?
7. Co oznacza „służba z
narażeniem zdrowia/życia”?
8. Jakie będą relacje pomiędzy MSW
a MON?
Warto zaznaczyć, że w
proponowanym projekcie ustawy nie znalazły się żadne przepisy szczególne, które
rozstrzygałyby te zagadnienia, dlatego zmuszeni jesteśmy opierać się na
przepisach KPA i ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Po kolei…
1. Na wniosek, czy z urzędu?
Zgodnie z art. 61 par. 1 KPA,
Minister będzie wszczynał postępowanie na żądanie strony lub z urzędu.
2. Dokumenty na podstawie których, wydawana
będzie decyzja administracyjna.
Załóżmy że postępowanie zostaje
wszczęte na wniosek strony. Pojawia się więc pytanie, na podstawie jakich
dowodów Minister wyda decyzję? Aby ocenić rzetelną służbę funkcjonariusza
(rzetelność przesłanką sine qua non wydania pozytywnej decyzji) ABW,AW i innych
służb niepodlegających bezpośrednio
Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Ministrowi Spraw Wewnętrznych podlega Policja,
Straż Graniczna i Straż Pożarna), Minister będzie musiał zapoznać się z
dokumentacją personalną dotycząca tego funkcjonariusza bezpośrednio lub
pośrednio za pomocą swojego przedstawiciela. Powstaje tu problem natury
prawnej, związanej z faktem, iż teczki personalne funkcjonariuszy służb
pracujących po 1990 roku są chronione w trybie przepisów ustawy o ochronie
informacji niejawnej. Dostęp do tych teczek ma jedynie szef danej służby oraz
oczywiście sądy. Dla egzemplifikacji - funkcjonariusz pracujący w SB, a następnie
w UOP/ABW/Policji lub innej służbie mundurowej po 1990 roku ma dwie dokumentacje
personalne. Pierwsza za okres służby na rzecz „totalitarnego” (nowa
terminologia ustawowa) państwa, która
znajduje się w IPN i jest ogólnie dostępna oraz druga część dokumentacji, za
okres służby po 1990 roku, która z kolei
jest objęta ochroną na mocy przepisów o ochronie informacji niejawnych. Minister
chcąc wydać decyzję, będzie musiał zapoznać się z dokumentacją, która jest objęta
ochroną i do której dostępu nie ma, ponieważ ustawa mu takiego uprawnienia nie
nadaje. Wobec powyższego będzie musiał w swoisty sposób scedować obowiązek
wydania decyzji na Szefa odpowiedniej służby. To Szef służby będzie musiał
zapoznać się z dokumentacją i przedstawić Ministrowi … no właśnie co? Opinię ? Jeśli
tak to właśnie na podstawie tej opinii Minister będzie wydawał swoje decyzje.
Problem polega tylko na tym, że taka procedura jest faktycznym scedowaniem
uprawnienia i obowiązku ustawowego spoczywającym na określonym organie na inny
organ administracji, co przy braku odpowiedniej regulacji jest niezwykle
wątpliwe i prowadzi do takiego skutku, że to Szef służby tak naprawdę będzie
wykonywał obowiązki wynikające z art. 8a ustawy dezubekizacyjnej.
3. Kwestia dowodowa
Na początku przywołajmy zupełnie
fundamentalną regulację z kodeksu postępowania administracyjnego.
Art. 75. § 1. Jako dowód należy
dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest
sprzeczne z prawem. W szczególności
dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
Wchodzimy w okres po 1990 roku. Funkcjonariusze,
wobec których nie zastosowano by art. 8a będą mogli domagać się w trybie odwoławczym
uznania jako dowód w sprawie zeznań swoich przełożonych, tajnych współpracowników,
dokumentacji z operacji specjalnych, a w skrajnych przypadkach nawet dokumentacji
z działań poza granicami RP. Można
wyobrazić sobie sytuację, że funkcjonariusz pracujący w SB, a następnie w UOP/AW
będzie domagał się uznania Go za uprawnionego do skorzystania z „dobrodziejstwa”
art. 8a na podstawie dokumentów świadczących o tym, że pozyskał do tajnej
współpracy na rzecz RP jakiegoś wysokiego urzędnika np. Federacji Rosyjskiej.
Tego typu dokumenty, które mogłyby świadczyć o wykonywaniu rzetelnie obowiązków
przez funkcjonariusza, mogą stawiać w kłopotliwej sytuacji Polskę, nasze
zobowiązania sojusznicze lub też relacje z innymi państwami.
4. ZER a MSW
W aktualnie procedowanym
projekcie rysuje się wątpliwość, co do relacji między decyzją wydawaną przez
Dyrektora ZER-u na podstawie art. 13a ust. 1 (właściwy organ emerytalny), a
decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych, wydawanej na podstawie art. 8a. Projektodawca
nie zdecydował się na wprowadzenie jakichkolwiek przepisów, które
rozstrzygałyby zależność między tymi regulacjami. Do momentu pojawienia się
poprawki wprowadzającej art. 8a, sprawa była jednoznaczna. IPN – Komisja Ścigania
Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na wniosek Dyrektora ZER-u sporządzała
informację o przebiegu służby funkcjonariuszy wskazanych w art. 13b (funkcjonariuszy,
którzy pracowali w SB i innych służbach, a później na rzecz wolnej Polski) i na
podstawie tej informacji Dyrektor ZER-u wydawał określoną decyzję ustalającą
wysokość emerytury. Jako że pojawił się art. 8a nie wiadomo, która decyzja ma
być wydana jako pierwsza. Czy w przypadku wydania jako pierwszej, decyzji przez
Dyrektora ZER-u, ewentualnie następcza pozytywna decyzja wydana na podstawie art.
8a przez MSW rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w ZER, czy też jest
nową decyzją emerytalną?
5. Kryterium „rzetelnego wykonywania zadań i
obowiązków”
Projektodawca posłużył się
zwrotem niedookreślonym. Oznacza to, że interpretacja znaczenia tego zapisu
będzie podlegała pewnej uznaniowości, a może i nawet i dowolności… Generalnie istnieje
jednak domniemanie rzetelności wykonywania obowiązków służbowych, co jest
potwierdzane w okresowych opiniach służbowych. W praktyce, jeśli funkcjonariusz
nie był karany dyscyplinarnie, to uznaje się, że wykonywał rzetelnie swoje
zadania i obowiązki. Można jednak założyć, że jeśli ustawa w takim brzmieniu
wejdzie w życie, to dokładna interpretacja tego kryterium zostanie wykształcona
przez praktykę (głównie orzeczenia sądów w postępowaniu sądowo administracyjnym).
6. Kryterium „krótkotrwałej służby”
Jest to kryterium zupełnie
niedefiniowalne, o niezwykle wysokim stopniu uznaniowości. Trudno powiedzieć w
stosunku do czego miałaby odnosić się „krótkotrwałość”. Można się spodziewać,
że wielu funkcjonariuszy będzie twierdziło, że ma krótki okres służby, ponieważ
zawsze znajdą się inni funkcjonariusze o znacznie dłuższym stażu. Na tym tle
pojawi się prawdopodobnie więcej problemów, niż na gruncie kryterium „rzetelnego
wykonywania zadań i obowiązków”.
7. Kryterium służby „z narażaniem zdrowia i życia”
Na wstępie warto zauważyć, że
zgodnie z regulacjami ustawowymi służb mundurowych rota przysięgi zobowiązuje wszystkich
funkcjonariuszy do służby nawet z narażeniem życia. Przyjrzyjmy się treści
ślubowania (na przykładzie ustawy o ABW i AW). Przed podjęciem służby
funkcjonariusz ABW albo AW składa ślubowanie według następującej roty:
"Ja, obywatel Rzeczypospolitej Polskiej, świadom podejmowanych
obowiązków funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Agencji
Wywiadu), ślubuję: służyć wiernie Narodowi, chronić ustanowiony Konstytucją
Rzeczypospolitej Polskiej porządek prawny, strzec bezpieczeństwa Państwa i jego
obywateli, nawet z narażeniem życia.
Wykonując powierzone mi zadania, ślubuję pilnie przestrzegać prawa, dochować
wierności konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej, przestrzegać
dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych. Ślubuję
strzec tajemnicy prawnie chronionej, honoru, godności i dobrego imienia służby
oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej.".
Notabene trzeba zauważyć, że
właśnie między innymi stąd wynikają szczególne uprawnienia emerytalne służb
mundurowych. Wracaj jednak do kryterium „narażenia zdrowia i życia”. Zakres
wykonywania obowiązków przez funkcjonariuszy jest różny i nie zależy od nich,
tylko od decyzji Szefa, który wyznacza im zakres obowiązków. Co więcej,
obowiązkiem przełożonego jest takie prowadzenie spraw, aby zapewnić skuteczność
realizacji zadań i minimalizować ryzyko. Jest to szczególnie widoczne w
działaniach Policji i Straży Pożarnej. Można na tym etapie pozwolić sobie na pewien
sarkazm. Jeśli przystępujący do służby na rzecz wolnej Polski po 1990r byli funkcjonariusze
SB wiedzieliby o tym, że PiS będzie wymagał od nich daniny krwi w celu
zachowania uprawnień emerytalnych, to z całą pewnością mielibyśmy masowe
postrzelenia, a interwencje Policji wiązałyby się częstymi ranami odnoszonymi przez funkcjonariuszy. Co więcej, dochodziłoby do
sytuacji absurdalnych, gdy funkcjonariusz prosiłby swojego przełożonego o skierowania
do zadań o największym ryzyku utraty przynajmniej zdrowia, a komisje lekarskie
zawalone byłyby wnioskami o uznanie uszczerbku na zdrowiu powstałego w związku ze
służbą J
W praktyce, większość byłych funkcjonariuszy
o długim stażu pracy, odchodziła ze służby z orzeczeniem komisji
lekarskiej o uszczerbku na zdrowiu w związku ze służbą (choroby kręgosłupa i
serca).
Jednak wracając do poważnych rozważań,
należy stwierdzić, że prawdopodobnie linia orzecznicza pójdzie w tym kierunku,
że każdy funkcjonariusz, który składał ślubowanie, pełnił służbę z narażeniem
zdrowia/życia, chyba że będzie można udokumentować odmowę wykonania jakiegoś
zgodnego z prawem polecenia, która to odmowa argumentowana była obawą utraty
zdrowia lub życia.
8. Spór kompetencyjny między Ministrem spraw
wewnętrznych a Ministrem obrony narodowej.
Zakres podmiotowy omawianego
projektu ustawy dezubekizacyjnej zawiera także funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu
i Wywiadu Wojskowego. Dla egzemplifikacji problemu posłużmy się przykładem
funkcjonariusza SKW, który w przeszłości działał w SB lub WSW i w stosunku do
którego miałaby być wydana przez Ministra Spraw Wewnętrznych decyzja na
podstawie art. 8a. Tutaj także pojawiają się problemy dowodowe związane z
dostępem do odpowiednich dokumentów. Pamiętajmy, że funkcjonariusze SKW i SWW
podlegają Ministrowi Obrony Narodowej, a nie Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Zgodnie
z art. 8a, Minister Spraw Wewnętrznych miałby wydawać decyzję w sprawie
uprawnień emerytalnych funkcjonariuszy, którzy mu nie podlegają.
Podsumowanie: Należy podkreślić, że projekt ustawy dezubekizacyjnej
jest najprawdopodobniej sprzeczny z Konstytucją. Przede wszystkim rzuca się w
oczy oczywiste naruszenie praw słusznie nabytych, zasady pewności prawa, czy
też zaufania obywatela do państwa. Przypomnijmy, że TK w orzeczeniu K 6/09 (w
którym Trybunał uznał, że obniżenie emerytur z okres służby w SB jest zgodne z
Konstytucją) podkreślił, że:
„Każdy funkcjonariusz organów bezpieczeństwa Polski Ludowej, który
został zatrudniony w nowo tworzonych służbach policji bezpieczeństwa, ma w
pełni gwarantowane, równe prawa z powołanymi do tych służb po raz pierwszy od
połowy 1990 r., w tym równe prawa do korzystania z uprzywilejowanych zasad
zaopatrzenia emerytalnego” i „Służba w organach suwerennej Polski po roku 1990
także traktowana jest jednakowo, bez względu na to, czy dany funkcjonariusz
uprzednio pełnił służbę w organach bezpieczeństwa Polski Ludowej, czy też nie”.
Nie ma wątpliwości, że projekt
nowej ustawy dezubekizacyjnej stoi w sprzeczności z tym orzeczeniem (chociaż
jest to temat na odrębny wpis).
Co
do art. 8a. Jest on dowodem na bezmyślność PISu i zupełne nierozumienie tematu.
Ten niebywały bubel prawny, jest wynikiem populistycznej polityki partii
rządzącej i chęci stworzenia sobie możliwości wołania na wiecach wyborczych: „przywróciliśmy
sprawiedliwość społeczną, ponieważ odebraliśmy emerytury tym, którzy dręczyli
opozycję!”, a zarazem, zachowania uprawnień, dla jak się okazało, licznych działaczy
PRL w ich środowisku. Pozwala im to również niwelować krytykę medialna w
przypadku ujawnienia np. wdowy po funkcjonariuszu lub żołnierzu, który zginął
na służbie, a której odebrano rentę. To czysty cynizm.
Jednak jeśli
został już poruszony temat sprawiedliwości społecznej, to naszym obowiązkiem
jest pamiętać, że jest ona nierozerwalnie związana z demokratycznym państwem
prawnym. Art. 2 Konstytucji stanowi, że: „Rzeczpospolita Polska jest
demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości
społecznej”. Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym. Aby móc urzeczywistniać
zasady sprawiedliwości społecznej najpierw RP musi być państwem prawnym.
Pięknie pisze o tym prof. Adam Jamróz w zdaniu odrębnym do orzeczenia TK 6/09:
„Rzeczypospolita Polska winna
więc być demokratycznym państwem prawnym, aby móc urzeczywistniać zasady
sprawiedliwości społecznej. Urzeczywistnianie sprawiedliwości społecznej jest
konieczne, ale jest możliwe tylko w demokratycznym państwie prawnym.”
P.S. Nie można również wykluczyć,
że art. 8a został wprowadzony w celu pozyskania w środowisku byłych funkcjonariuszy
służb PRL osób niezwykle wdzięcznych MSW, za objecie ich dobrodziejstwem art.
8a, w związku z ich innego rodzaju zasługami dla PIS. Nie ma na to obecnie
dowodów, ale przepis ten może rodzić pokusę korupcji politycznej.
Szacun za tempo analizy. I za jej dokonanie, bo tysiące mundurowych pogłębią swoją wiedzę o gniocie, jaki posłowie PiS radośnie uchwalili
OdpowiedzUsuń